La pandemia ha accelerato il processo di digitalizzazione dello Stato evidenziando problemi annosi ma ancora oggi privi di soluzione: i sistemi informatici in uso per lo svolgimento delle nostre attività sono sicuri? Le decisioni prese attraverso strumenti digitali sono sufficientemente trasparenti? In questo contesto le assemblee elettive sono sufficientemente digitalizzate e quindi attente a tutti gli interessi?
Di Renato Loiero
Nel panorama degli studi sulla legislazione ha da tempo un ruolo rilevante il Rapporto sulla legislazione che, quest’anno, è intitolato: “La legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea”. Il Rapporto, a partire dal 1998, è il prodotto di un’attenta ed approfondita attività di analisi e di riflessione sullo stato dell’arte della legge, non solo in Italia, ma anche nell’Unione europea e in alcuni importanti Stati europei in virtù di una periodica sintesi dei dati di fondo riguardanti l’attività legislativa sui diversi livelli di produzione normativa.
Il Rapporto riesce inoltre ad offrire sia l’attività di analisi e documentazione svolta dalle istituzioni rappresentative statali e regionali che l’attività di ricerca compiuta da istituzioni universitarie e della ricerca. Nel Rapporto 2021 emerge l’impegno del Parlamento nel processo di attuazione del PNRR, elemento centrale verso il quale si rivolgerà grande parte dell’attività legislativa nei prossimi anni.
Nel Rapporto sulla legislazione 2021 sono ricompresi i seguenti contributi (qui consultabili cllccando sui link testuali):
- un monitoraggio sull’andamento della legislazione statale fino al 10 agosto 2021, integrato con un confrontro tra i primi tre anni della XVIII e della XVII Legislatura; nel medesimo capitolo è anche presente un’analisi delle misure di proroga e dei “regimi speciali” introdotti per la gestione dell’emergenza sanitaria e delle misure legislative previste dal PNRR;
- la ricerca sulla giurisprudenza costituzionale nel 2020 e nei primi nove mesi del 2021 a cura dell’Osservatorio sulle fonti dell’Università di Firenze e dei Servizi studi di Senato e Camera;
- la sintesi della ricerca sulla produzione normativa regionale nel 2020 a cura dell’Istituto di studi sui sistemi regionali, federali e sulle autonomie (ISSIRFA) del CNR di Roma;
- la sintesi della ricerca sulla produzione legislativa in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna nel 2020;
- la ricerca sulla legislazione dell’Unione europea nel 2020.
Il Rapporto sulla legislazione 2021 conferma alcune tendenze già in atto da tempo ed al tempo stesso segna alcune novità.
In queste tendenze si inserisce la vicenda dei DPCM emanati durante l’emergenza. In relazione alla nota vicenda, sin dall’aprile 2020 un fronte trasversale ha chiesto e ottenuto una “parlamentarizzazione” della procedura nella forma delle comunicazioni alle Camere seguite dall’adozione di atti di indirizzo prendendo ispirazione dalla legge 234 del 2012 sui rapporti tra Italia e Unione europea.
Il Rapporto contiene un utile confronto tra il primo triennio della Legislatura in corso e il primo triennio della precedente. La percentuale dei decreti-legge è passata dal 31% al 35%. Ovviamente si tratta di un dato che va approfondito. Occorre infatti rammentare che i decreti-legge sono molto emendati dal Parlamento. In questa legislatura sono stati approvati oltre 3.600 emendamenti ai decreti-legge convertiti e sul punto il Rapporto rileva anche che la capacità emendativa del Parlamento appare ampliarsi in questa fase di sospensione delle regole del Patto di stabilità e crescita.
Il Rapporto ricorda inoltre la lettera del luglio scorso del Presidente della Repubblica ai presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio che ne indicava con chiarezza i due più gravi: in primo luogo, la multisettorialità che spesso diventa, anche alla luce dei parametri della giurisprudenza della Corte costituzionale pure richiamati nel Rapporto. E’ inevitabilmente sorto un sorta di “diritto dell’emergenza” intendendosi per tale le tante disposizioni che hanno definito regimi speciali, derogatori della normativa generale nel corso dell’emergenza, che sono stati più volte prorogati. Nel Rapporto si trova un’interessante analisi del fenomeno: sono individuate 195 disposizioni di cui risultano ancora in vigore 110. La grande maggioranza di queste disposizioni, che interessano quasi tutti gli ambiti della vita associata, è stata inserita in decreti-legge e questo ha incrementato la loro multisettorialità.
In secondo luogo, altro fenomeno che si è ulteriormente acuito è quello delle varie ipotesi di “intreccio” tra decreti-legge contemporaneamente all’esame delle Camere e in particolare della “confluenza” tra diversi decreti-legge. Diverse decine di decreti-legge non hanno infatti concluso il loro iter di conversione perché confluiti in altri provvedimenti (c.d. decreti “a perdere”).
A questi due aspetti si aggiunge infine il rafforzamento della tendenza al “monocameralismo alternato”: nel corso del primo triennio della XVIII Legislatura i decreti-legge approvati con una semplice doppia lettura arrivano al 91,5% rispetto all’83,6%. Non si può ignorare che questo fenomeno dipende ovviamente dal fatto che nel nostro ordinamento i decreti-legge l’unico strumento legislativo, insieme alla legge di bilancio, che ha una data certa di approvazione. Ed i sessanta giorni del termine di conversione rendono questo strumento più appetibile, in primo luogo per il Governo ma anche per i parlamentari, rispetto a ogni altro strumento. Compresi quelli che già hanno, in base ai regolamenti parlamentari, una corsia preferenziale, come i disegni di legge collegati alla manovra della finanza pubblica (per i quali è possibile stabilire, su richiesta del Governo, il termine di deliberazione) e i progetti di legge dichiarati urgenti (per cui il termine ordinario di esame in sede referente si riduce da due a un mese). E da questo deriva la complessità di gestione dell’esame parlamentare dei decreti-legge.
Per ovviare a questo andamento, il Comitato per la legislazione ha richiesto una riforma del regolamento volta a rafforzare la dichiarazione di urgenza con la possibilità di prevedere una “dichiarazione d’urgenza rafforzata” che contempli anche la previsione che la Camera deliberi sui progetti di legge urgenti entro quaranta giorni dalla deliberazione dell’urgenza (un mese per l’esame in sede referente in Commissione, quindi, e dieci giorni per l’esame in Assemblea).
Certo è anche che la riforma dei Regolamenti sarebbe ben poca cosa se si limitasse al mero aggiornamento della composizione numerica degli organi.
Proprio il PNRR rafforza poi la sfida della conoscenza per le assemblee legislative. Emerge la sempre più pressante esigenza di potenziare le forme di dialogo tra società civile e Parlamento, sia con riferimento alle competenze tecniche, che devono poter far arrivare nelle aule parlamentari le loro conoscenze, sia con riferimento alle diverse domande di partecipazione che emergono. Qui viene in causa il tema della “spid democracy”. Il Parlamento deve riuscire ad essere in linea con l’evoluzione tecnologica dell’economia e della società per svolgere efficacemente il suo ruolo.
La pandemia ha infatti avuto l’effetto di accelerare la digitalizzazione non solo dello Stato ma anche delle attività legislative. Già a marzo 2020, il Parlamento europeo ha deciso di riunirsi in una seduta plenaria virtuale, con voto a distanza. Per garantire la sicurezza delle votazioni ha optato però per un sistema “ibrido”, con effetti controversi: agli eurodeputati è stata inviata la documentazione relativa alle votazioni in formato elettronico, hanno dovuto stamparla, compilarla e firmarla e, dopo aver scansionato i fogli, inviarla elettronicamente.
La possibilità di esprimere da remoto il voto in Assemblea deve misurarsi, oltre che con questioni di sicurezza, anche con i regolamenti parlamentari. L’Europa procede come spesso accade, in ordine sparso. Il Parlamento spagnolo ha consentito il voto online, il Parlamento inglese e quello scozzese hanno scelto di passare al digitale solo per ciò che riguarda parte dell’attività legislativa, in particolare quella relativa ai question time con i rappresentanti di governo. Per la Francia e l’Italia esistono motivi giuridici che impediscono le votazioni da remoto. In questi mesi di pandemia in Italia si è infatti discusso spesso di voto a distanza e di possibilità di svolgere da remoto le attività conoscitive del Parlamento, in particolar modo per iniziativa del presidente del comitato per la legislazione della Camera. L’ulteriore passo potrebbe essere quello di incentivare le consultazioni pubbliche on line. In Parlamento sono stati approvati atti di indirizzo tesi ad avviare da parte dei servizi di documentazione sperimentazioni di valutazione delle politiche pubbliche, con riferimento al perseguimento degli obiettivi dell’agenda 2030 e all’analisi dell’impatto di genere.
In questo quadro il PNRR impone uno sforzo ulteriore: in sede di conversione del decreto-legge n. 77 del 2021 una modifica approvata ha introdotto consistenti obblighi di informazione al Parlamento sull’attuazione del Piano. Su questa base si potrebbe innestare un attento monitoraggio, che sappia sfruttare anche la tecnologia digitale e che in buona parte gli organi parlamentari del Parlamento potrebbero svolgere.
Sono scelte interessanti, che tuttavia non risolvono il problema connesso della sicurezza delle piattaforme digitali. Ne è un esempio il fatto che la piattaforma zoom sia stata oggetto di attacchi informatici che mettono a rischio la tutela della riservatezza delle conversazioni.
Non sono solo i software di teleconferenza a suscitare le attenzioni e le inevitabili critiche, ma più in generale tutte le piattaforme digitali pensate per agevolare lo svolgimento dei sistemi decisionali. Tra queste – ad esempio – Your priorities e Consul, entrambe progettate per aggregare interessi diffusi e agevolare così l’interazione con le pubbliche amministrazioni. Le piattaforme private non necessariamente offrono le stesse garanzie delle strutture pubbliche, per cui il loro utilizzo da parte delle assemblee legislative dovrebbe tener conto degli standard di sicurezza e trasparenza che si applicano all’attività parlamentare. C’è poi un problema di scalabilità. La trasposizione a livello nazione di sistemi di consultazione digitale che finora sono stati sperimentati prevalentemente a livello locale è un’operazione complessa e costosa.